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土地行政新思維 全面提升地政系統

2019-02-24
研究報告
香港願景計劃
9789628240241

現時香港面對著嚴峻的土地短缺及房屋問題, 各界均關注如何增加土地供應。然而, 增加土地供應只是解決房屋短缺問題的其中一個環節, 如要全面及長遠解決土地及房屋短缺問題, 還需要在城市規劃、建築規定及樓宇設計、土地管理及行政 (land management and administration) (下稱「土地行政」「地政」) 等方面加以改善配合。

土地行政包括制定土地政策, 法律框架, 土地資源管理, 地理資訊管理和土地資料整合及發放。我們理解土地行政, 以至土地供應背後的影響因素甚多且複雜。無可否認, 除了土地行政, 其他範疇如城市規劃及建設融資亦對土地供應及房屋問題有深遠的影響; 但土地行政與長遠土地及房屋發展的關係密不可分, 即使土地供應增加, 缺乏良好的土地行政系統, 仍然可以導致土地未能善用, 以致閒置和荒廢。就資源及篇幅所限, 我們將在本報告中集中討論土地行政系統。

土地行政包含範疇甚廣, 例如批地、土地契約訂立及修訂、執行地契條款等。土地行政不僅是公共行政重要的一環, 近年在海外亦逐漸發展成一項專業系統, 更加是國際組織所關注及重視的一項評估地區的因素。以上各個範疇環環相扣, 構成一個獨特的土地行政系統。將各個範疇獨立地「斬件式」檢視、執行, 已不適合現時社會需求及國際發展趨勢。我們需要將土地行政全面地視為一個整體。

我們希望透過參考外國的例子, 檢視現時香港土地行政可改善之處, 並在五個方面提出建議予政府考慮, 藉以全面提升土地行政系統, 應對緊張的土地供應問題。


土地行政的重要性

按照歐盟執行委員會的說法: 土地是一個國家或城市的重要資源, 而土地行政則是一套用以落實土地政策的框架, 以及管理土地資源的行政方針。國際學者亦指出: 地政的目標就是透過建立一套行政機制去解決與土地有關的問題, 從而令土地資源能用得其所、物盡其用, 並且可持續發展。

地政與土地供應息息相關。當現時的土地未能在最有效的地政系統下發揮其作用, 土地資源可能會未能善用或閒置, 甚至作違反契約或違法用途, 以致未能及時釋放出可發展的土地。再者, 地政程序如果過於繁複或過程冗長, 將會拖慢土地供應速度, 令土地錯失發展機會, 同時增加發展土地時所需的協商和建造成本。因此, 地政無論在民生抑或社會發展方面皆擔當重要角色, 不容忽視。


香港的土地行政需要改善

香港地政的主要範疇包括: ( 一) 土地批出及售賣( 批售) ( 包括批出及徵收土地、土地契約訂立及修訂或換地及賣地等) ; ( 二) 管理土地( 包括土地註冊及地理資訊系統等) ; 及( 三) 執管土地契約。


土地政策與地政系統的關係


1997年後,行政會議曾就幾項政府轄下的土地契約及相關事宜,包括批出新土地契約、地契修訂、特殊用途契約延期、不可續期契約及短期租約, 通過了一系列的規定。現時與地政相關的工作主要由地政總署負責, 署內設有三個專責辦事處, 分別為測繪處、地政處及法律諮詢及田土轉易處; 辦事處各自再細分為負責不同職責的小組, 處理全港一切地政事務。另外, 土地註冊的工作主要由土地註冊處負責。該機構在1997年後直接隸屬規劃環境地政局, 為市民提供本地的土地文件註冊及查冊服務,同時亦負責業主立案法團登記事務。

正如不同的學者及本報告指出, 建立一套評估現時的土地行政的準則及指標並不容易。世界銀行每年均會發佈《營商環境報告》( World Bank Doing Business Report),當中亦有關於土地管理的評核, 作為廣泛應用於全球約200個經濟體的參考標準, 持續地提供基準分析並舉出界別內的「最佳實踐」作比較。2 0 1 6 - 2 0 1 8 年的報告顯示, 香港的土地管理系統質量指數由2 3 分提升至27.5 分(滿分30分),顯示香港的土地管理系統有持續地改善。香港除了在土地爭議解決指數未能獲取滿分外, 其他四項指數皆獲得滿分, 包括設施可靠性、信息透明度、地理覆蓋、和平等獲得財產權。但考慮到世界銀行需要制定出一套能套用在接近2 0 0 個經濟體系的國際準則, 難免未能按照每一個經濟體系作出詳細和深入的評估。再者, 報告只是以經濟角度切入, 只選取會影響營商環境的因素來評估地政系統, 自然是有所傾側及流於片面。況且, 香港作為一個國際大都會, 其產權登記竟然是11項影響企業生命周期的指標中排名最低, 與新加坡或台灣的排名相差超過2 5 名, 明顯反映出當中必定有問題存在。

國際地政學者已指出, 單純以營商環境作評估是不足的, 因此提出了更全面分析土地行政的其他標準,包括可持續發展性、整體性處理土地問題的能力、數據整合性、良好管治及公民參與、電子政府服務,以及權利、限制和責任的包含性。

參考以上的其他標準, 以至由從事與土地業務相關的發展商和專業人士、以及廣大市民的親身體會和觀察所見, 香港現時的地政系統有很大的改善空間; 當中的問題包括: 地政資訊有欠透明, 公開性、可靠性以及易達程度低, 缺乏統一集中的地政機關, 人手不足, 土地法例過時, 現行批租及契約制度有著潛在問題, 未充分使用現有土地, 執管土地契約欠效率及效用, 欠缺清晰定義解釋何為違反契約,強制執行批約條款程序費時, 以及長期未有全面檢討和執行土地業權登記制度。本報告的第五章將詳加論述。

事實上, 香港地政政策歷史悠久, 當中有部分做法由英治時期起已經存在, 如果要進行改革必定牽連甚廣, 亦並非短期內可以完成。儘管改革困難重重, 但我們認為政府必須立即行動。土地行政作為執行土地政策的重要工具並影響房屋政策, 必須加以改革及善用, 再配合其他範疇的工作, 才會有助解決土地發展和房屋供應短缺的問題。

政策建議

我們認為,香港特區政府在致力於解決土地供應問題之外,有需要對地政系統進行全面的檢討,並制訂和落實逐步改革的計劃。本報告提出以下五個範疇的建議:

建議一: 全面改革地政系統, 走向電子化

創新及科技局在去年(2017)年底發佈「香港城市智慧藍圖」,提出要在2023年或之前發展「空間數據共享平台」,希望制訂一套標準及應用格式,以劃一所有數據的檔案格式, 並且增加數據種類例如人口、交通、醫療等,但仍然需要5-6年的詳細研究才可正式推出。而且,政府就未來是否開放共享平台予大眾享用的問題,表示仍有待平台推行後再視乎整體發展策略而定,亦即代表其公開性及易達程度將不會在短期內有所提升。

我們認為, 香港政府應將地政系統走向電子化此概念加入「香港城市智慧藍圖」中,以推廣電子地理空間資訊平台的重要性, 並且儘快展開全面改革地政系統的詳細研究。政府可以考慮發展一套「一站式」電子系統, 為市民提供一個電子平台處理地政申請及獲取地政資訊。除了可以( 一) 減少出錯的機會, 提升服務質素; ( 二) 加快審批過程, 把握發展機遇; 及( 三) 標準化資料, 增加安全性及問責性之外, 這個平台亦較為容易在短期內實施, 取得效果。另外, 「香港智慧城市藍圖」亦建議在2 0 2 0 年為所有香港居民提供免費數碼個人身分,並可使用單一的數碼身分認證進行政府和商業的網上交易。我們期望政府可以在中期內為市民提供綜合數據平台, 運用數碼身份認證, 進行一切與土地相關的申請事宜, 減少誤會和錯漏之餘, 亦有助加強行政效率。

建議二: 有系統地分配人手及培訓地政人才

過去十年, 地政總署所開設的職位由2 0 0 8 年的3 , 7 4 2 個, 增加至2 0 1 7 年的4 , 1 1 6 個, 總共增加3 7 4 個職位( 約1 0 % 增長) 。即使職位增加, 地政總署仍面對人手不足問題, 反映政府除應繼續增派人手負責地政工作外, 亦應妥善地長遠規劃及調配人手, 以應付未來土地供應及土地發展的種種挑戰。

我們建議政府應就每項地政工作的詳細人手分配情況進行審查, 並研究現在人手及資歷是否足以應付香港的長遠需要; 同時, 及早就每一項工作規劃所需人手及資源, 制定一套統一、標準化的分工指引, 確保分配合適的人選負責特定的工作, 提升工作效率及效用。另一方面,政府要加強人才培訓, 投放更多資源以鼓勵大專院校開辦地政和土地管理相關課程, 因應香港的獨有環境, 培養地政人才為社會服務。

建議三: 全面檢討現時的土地法例

香港現行有多條有關土地的法例, 分別涵蓋土地拍賣、徵用、收回、測量、審裁、地租、地稅等等。一些有關土地的法例已多年沒有檢討及修改, 舉例如下: 第1 2 6 章《政府土地權( 重收及轉歸補救) 條例》關乎政府收回違契土地的處理, 已近二十年沒有檢討; 第2 8 章附屬法例A 《土地( 雜項條文) 規例》所訂明佔用政府土地許可證的收費仍停留在1 9 7 0 年代, 與現時的物價租金相較已不合時宜。另外, 第5 8 5 章《土地業權條例》早於2 0 0 4 年獲得通過, 但至今仍未落實。即使今天起落實條文, 很有可能亦要檢視當年通過的條例是否適合現在、是否需要更新, 以致再次拖延真正實行。部分法例雖然近年曾經修改, 但不少只是格式或詞彙上的修訂, 而法例內容已經過時, 未能做到與時並進。

我們認為香港政府應適時全面檢討土地法例, 從而確保法例配合政府施政方針, 修補法例漏洞, 保障市民及政府土地財產安全及善用珍貴的土地資源。

建議四: 精簡發展程序及提升效率

地政總署需要處理的工作繁多, 但其管理效率一直被人詬病, 審計署亦多次針對地政總署不同範疇的工作效率提出意見。在土地註冊處方面, 審計署報告亦提到土地註冊處3 間新界查冊中心服務需求低, 並持續出現營運虧損。就現時地政機關工作效率及質素不佳而言, 我們分析後認為當中原因包括幾個: ( 一) 資源不足; ( 二) 既定程序過時及費時但未有檢討和更新; ( 三) 問責性及透明度不足, 未能釋除公眾疑慮; 及( 四) 部門內部管理模式未能配合發展。

現時繁複的地政程序及做法令市民大眾無所適從, 亦無從監察政府相關部門的工作及其成效。自1 9 9 7 回歸以來2 1 年, 有8 年的施政報告有就地政相關政策提出措施, 但大部分只提出需要加快及精簡程序, 未有提出具體的落實措施, 令公眾難以信服。因此, 一套具連貫及清晰、並且專為不同持分者而設的指引甚為重要。現時地政程序當中出現延誤或誤會, 往往正是欠缺統一、集中的地政機關所衍生出來的問題。

政府於2 0 1 8 年的施政報告表示, 發展局已成立跨部門督導小組( 下稱督導小組) 研究如何在部門內部以及跨部門之間精簡及改善審批項目的安排, 從而加快發展進度。我們支持督導小組繼續就精簡及改善審批項目的安排進行研究, 進一步改善現行的協作及統籌。另外, 現有的土地及建設諮詢委員會向政府就有關規劃、土地和樓宇事項提出意見。我們認為應該增加督導小組及諮詢委員會資訊的透明度, 讓公眾可知悉研究的內容及進度。

建議五: 制訂公開、透明的土地政策及地政系統

香港制訂公共政策的過程往往不夠公開和透明, 舉例來說, 政府一直沒有公開全港無論是政府土地或是私人土地閒置的情況。另外, 於「補地價」計算方面亦充分顯露出政府資訊欠透明。地政總署一直只有簡單說明申請人需要補回按舊契約條款發展與按新契約條款發展, 兩者在市值方面的差額。一般市民根本無從得知發展商及政府雙方計算「補地價」的程序, 亦無從判斷最終的「補地價」金額是否合理。

政府應致力增加土地政策的透明度, 容許市民清楚了解情況。此舉能有效減少各持份者的爭執和猜疑, 亦有機會避免問題被政治化。除此之外, 支援土地政策落實推行的地政系統亦有必要提升其透明度和簡便易用程度, 例如在地政總署的網頁及地理資訊地圖中加入更多有關土地資源的資料、公開一直備受外界質疑的地政資料, 例如閒置土地的詳細分佈和「補地價」的詳細計算方法等。

政府亦應考慮儘快將提升地理資訊系統納入「香港城市智慧藍圖」的研究範圍當中, 踏出第一步, 然後再慢慢逐步全面提升整個地政系統的公開性及透明度。

結語

面對香港土地資源緊絀、社會對土地需求日益增加, 以及土地供應未能配合急速的經濟及社會發展的挑戰, 現屆特區政府正努力尋求多管齊下的土地供應方案。然而, 我們相信增加土地供應並不是唯一解決香港土地不足問題的方法。由於增加土地供應的選項如填海和發展岩洞及地下空間等往往需要大量金錢及時間, 因此政府亦需積極探討如何善用現有土地資源並地盡其用。

在過往數十年, 香港市民也較為著重土地開發、業權、發展等議題, 土地及樓宇投資亦是市民茶餘飯後的話題, 偏偏土地行政作為推動良好土地資源管理的最大支援卻甚少人關注。本報告旨在深入淺出地檢視香港的土地行政架構及系統, 提出可行的建議及發展方向, 希望新一屆政府可把握機遇, 與市民大眾同憂同行, 全面革新香港地政系統。我們相信政府如能儘快展開地政系統的詳細研究, 將有助提升現有地政系統, 使土地資源發揮最大潛力, 有效加快香港未來發展步伐。


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