陳茂波：香港的金融安全

以下為財政司司長陳茂波於《全民國家安全教育日香港研討會》演講全文：

尊敬的行政長官（行政長官林鄭月娥）、尊敬的陳冬副主任（中央人民政府駐香港特別行政區聯絡辦公室副主任）、謝鋒特派員（外交部駐香港特別行政區特派員公署特派員）、田永江副司令員（中國人民解放軍駐香港部隊副司令員）、尊敬的鄧中華副主任（國務院港澳事務辦公室副主任）、黃衛部長（國家科學技術部副部長）、葉國華先生（香港政策研究所主席）、曾鈺成先生（香港政策研究所副主席兼香港願景計劃召集人）、各位來賓、各位朋友：
 
引言

　　早上好。我今日的講題是「國際政經形勢複雜多變下香港的金融安全」。二○一八年初至今，國際政經形勢複雜多變，中美貿易摩擦、美國財稅與利率政策引致國際資金流向變化、英國脫歐、多處的地緣政治風險，都令環球及香港的金融市場大幅波動。展望二○一九年，美國、內地和歐盟等主要經濟體的增長預料都會放緩。最近，國際貨幣基金組織將今年環球經濟的增長預測進一步下調至3.3%，並指出下行風險仍然顯著。四月初世界貿易組織（WTO）亦預測今年全球貿易量的增長，將由去年的3%減慢至2.6%。因此，即使今年首季金融市場的表現不錯，但複雜多變的大格局與大幅波動的可能性不能忽視。因此，保持警惕、確保即使外圍環境出現突變，金融市場仍可有序運作，不致對實體經濟造成不成比例的衝擊與傷害，顯得非常重要。今天在這裏，我會從香港金融監管的角度，和大家報告香港在強化金融安全上的一些工作與經驗。
 
影響金融安全的因素

　　首先，在考慮香港的金融市場時，我們須留意以下四點。

　　第一，香港是全球第三大的國際金融中心，同時也是亞洲最國際化的金融中心。在二○一九年二月底，我們股票市場的市值超過33萬億港元，相當於本地生產總值（GDP）的11.6倍。銀行資產總量為23萬8千億港元，相當於本地生產總值（GDP）的8.9倍。香港金融市場的體量超出經濟規模的倍數，全球少有。全球首100家銀行，有70多家在香港經營，全球20大保險公司，有12家在香港有業務。我們資產管理業管理的資產規模有24萬億港元，其中有三分之二的資金是來自境外。由此可見，國際資金在香港市場的參與程度。由於香港是全方位開放、效率極高的自由經濟體，資金自由進出，因此香港的經濟與金融市場極受外圍因素影響。 

　　第二，國際金融市場瞬間萬變，相互牽連，我們不能獨善其身。因此，風險不能消除，只能盡量管控。說實在的就是「風險長存」，我們必須時刻監察外圍情況，前瞻未來。

　　第三，本地不同資產市場的產品、性質各有不同，但一個市場的大幅波動，可以影響另外一個市場，對金融穩定造成衝擊。例如房地產市場波動會影響銀行業，國際資金流向會牽連股票市場、樓市以至銀行體系。 

　　第四，影響金融穩定的關鍵是「信心」。這包括香港市民、本地投資者，也包括境外投資者、國際社會對我們金融體系的信心。剛才提出的四個因素都是獨立存在的，但是也可以同時出現。如果在經濟下行的時候，這些因素幾個加起來的話，形勢會變得更複雜困難。

確保金融安全的關鍵

　　那麼，我們應如何確保香港金融體系的安全呢？
 
　　要管控好風險，關鍵是建立一套穩健有效的監管制度，和不斷強化自身金融體系的抗震力，並且以「全天候、聯動式」的機制進行監察和應對。我們必須密切留意和分析國際的政治、經濟形勢和情況，以及香港各個經濟環節的情況，以前瞻性的視角，及早辨識潛在問題在那裏、以制訂管控和應對措施以及預案，應對隨時可能出現的風險，並避免出現骨牌效應。

　　這方面的挑戰是，管得太嚴，市場便沒有活力﹔管得太鬆，發展便沒有持續力。因此，在讓市場有積極發展的空間的同時，須設置與市場變化相應的監管框架，避免市場參與者過度承受風險，造成系統性風險，同時亦要適當保護投資者的權益和資金。 

　　形象化一點來說，金融安全的監管不能「鐵板一塊」，須鬆緊有度、審時度勢地持續進行恰當的監管，以求與時並進，並且通過透明和穩定的執行機制來建立市場和各持份者對金融體系的信心，並加上充足的實力作為後盾，來為這「信心」護航。

聯繫匯率機制

　　讓我以聯繫匯率機制的運作來說明這一點。

　　香港的聯繫匯率制度自一九八三年開始實施，港元從此與美元根據固定的匯率掛鈎，從而保持港元匯價穩定，這一直是維持香港貨幣及金融穩定的基石。 

　　在聯繫匯率制度下，簡單來說，當香港出現資金流出，港匯偏弱，直至觸及弱方兌換保證，即1美元兌7.85港元這水平時，負責維持貨幣穩定的香港金融管理局（金管局）便會向市場購入港元、沽出美元，保證港匯不低於7.85。

　　金管局於去年和今年近月正是按照這個機制和制度，買入港元、賣出美元。這是聯繫匯率制度設計下的正常運作。值得留意的是，在此之前，自二○○八年以來流入香港的境外資金達到約10,000億港元；而從去年四月至今，流出的資金只佔當中不足15%。香港整體貨幣基礎其實十分龐大，高達16,000億港元，為資金流動提供極大的緩衝。 

　　香港銀行體系的流動性非常充足。至二○一八年年底，香港銀行的平均流動性覆蓋率約為168%，銀行業的平均資本充足率超過20%，而國際監管標準的要求分別只是100%和8%。香港銀行資產質素優良，銀行需要為呆壞賬撥備的比率，少於0.6%，這在香港過往的歷史，以至在國際間都是一個極低水平。事實上，金管局亦定期就銀行體系的流動性和資本充足水平進行壓力測試，確保銀行體系有充足的資本和流動性。再加上外匯基金持有40,000億元的資產，其中差不多一半是持有美國國庫債券以支持港元，香港有足夠能力與實力應付萬一出現的極端情況。
 
　　各位朋友，接下來我會從監管者的角度向大家介紹香港在金融安全方面的工作，這包括三個方面：由金融管理局監管的銀行體系、由證券及期貨事務監察委員會（證監會）和香港交易所的結算公司監管的證券和期貨市場，以及由保險業監管局（保監局）監管的保險業。
 
銀行體系的監管

　　多年來香港金管局推出了多項保障措施，確保銀行體系能夠在壓力情況下繼續暢順運作。
 
　　這些防禦措施包括：
 
（1）緩衝資本要求。銀行須持有最低限度的資本，以能在資產價格下跌、銀行資產質素惡化或其他負面衝擊而引致虧損時，償債能力不致受影響。
（2）流動性緩衝要求。銀行須持有最低限度的高流動性證券，例如可隨時在市場出售的政府或優質債券，以換取資金償付到期債務。
（3）針對銀行的物業貸款業務推出宏觀審慎監管措施，減低按揭貸款萬一出現拖欠的機會，以及提升銀行體系抵禦房地產價格大幅、急速下調時候的壓力。
（4）由金管局提供「最後貸款人」支持，幫助銀行應對萬一出現的流動性壓力，從而避免出現系統性風險。
（5）制定有效的處置機制，確保能有序處理銀行倒閉的情況，而不致對金融體系以至整體經濟造成重大不利影響，同時盡量避免以公帑承擔有關損失。
（6）因應市場情況，要求銀行進行不同主題的檢查；金管局也對銀行進行定期和不定期的監管審查，並在有需要時，採取監管行動。
 
　　此外，金管局亦不時對銀行進行壓力測試，以確保銀行在市場波動的情況下，仍然可以繼續符合資本和流動性相關的要求。
 
證券及期貨市場的監管

　　證券市場有現金交易、期貨合約、衍生工具等，是一個多向聯動的市場。而且，證券市場的特徵是不論升市、跌市，還是投資氣氛，都很容易出現「太超過」的情況。因此，我們的監管目的是希望維護本地證券和期貨市場的透明度和秩序，減低系統性風險，從而維繫香港的金融穩定。
 
　　在這方面，結算所的財政穩健和正常運作是一個公平有序的證券和期貨市場的基石，也是金融穩定的核心元素之一。
 
　　為確保其抗逆力，每個結算所都設有一個全面並符合國際監管標準和最佳做法的風險管理框架，包括以下五個組成部分：
（1）對結算所有嚴謹的要求，包括財務方面的要求；
（2）押金比例會按市場情況隨時調整；
（3）有效的處置機制，以確保即使出現流動性困難，結算所仍可繼續運作；
（4）金融管理局與香港交易所之間設有類似銀行體系的「最後貸款人」的緊急安排，提供流動性給結算所，避免出現系統性風險；和
（5）證監會有一系列廣泛的法定權力，以減慢市場泡沫的形成、保障客戶的資產、對券商進行風險管理，和在極端情況下維持市場的秩序。
 
　　通過落實以上措施，香港結算所在近年幾次股市的調整中，例如二○一五年內地股市調整、二○一一年歐洲債務危機以及二○○八年全球金融危機，都充分展示了我們系統性的抗逆能力。
 
　　證監會也會恆常地監督其認可的基金的資金流動性，包括透過基金經理匯報不尋常或意外的事件，例如投資者大規模贖回基金、暫停交易及流動性問題。證監會因應本地和國際市場的波動和不穩定情況，已加強市場監察，並確定其認可的基金按公平有序、以投資者的最佳利益為依歸的方式進行管理。
 
　　規管制度也須因應市場的發展和經驗，不斷優化。舉例說，二○○八年的環球金融危機突顯了場外衍生工具市場的結構性問題。金融危機過後，我們便跟國際社會同步處理該市場的結構性問題，減低其對整體市場及經濟可能構成的風險。根據二十國集團的承諾，特區政府、證監會與金管局已經分階段實施場外衍生工具監管制度，包括匯報及結算等責任。二十國集團轄下的金融穩定理事會在去年十一月發表的報告，表示滿意香港在實施場外衍生工具監管制度方面的進展。特區政府和監管機構會繼續逐步推行監管制度的餘下部分。
 
保險業的監管
　　
　　在災難性事件發生時，保險公司很大機會要面對流動性風險和承擔巨額索償的問題。就此，保監局有一系列預防和干預措施，以確保保險市場穩定。
 
　　在預防方面，保險公司須依據法例規定，維持在香港的資產數額不少於其負債數額的特定水平，並需定期向保監局匯報其償付能力和資本水平。
 
　　保監局對所有保險公司都會進行定期或特設的壓力測試，以評估它們在金融市場衝擊下的穩定性。經營長期業務的保險公司也需要每年進行動態償付能力測試，以檢測各種不利情況的影響。
 
　　為加強監管，保監局正在推動兩方面的工作。第一，研究以風險為本的資本制度的具體細則，使香港保險業界的規管架構與國際要求看齊，並確保香港保險公司的資本要求與其所承擔的風險更為相稱。保監局將於明年就此制度諮詢業界。
 
　　第二，建議設立保單持有人保障計劃，在保險公司無力償債時，向保單索償人提供上限為100萬港元的補償，此計劃覆蓋壽險與非壽險保單持有人，以維持保險業的整體穩定。我們將於下個立法年度向立法會提交有關條例草案。
 
科技應用的挑戰

　　各位朋友，不管銀行業、證券業，還是保險業，都同樣面對着創新科技帶來的挑戰。隨着科技的發展，網絡安全在香港以及全球的金融業越趨重要。銀行業方面，金融管理局在二○一六年推出了「網絡防衞計劃」以提高銀行業抵禦網絡攻擊的能力，銀行業正分階段執行有關措施，主要銀行的整體防衞能力令人滿意。
 
　　證券業方面，證監會不時檢視持牌法團在網絡保安方面的合規情況和抵禦能力，並提醒業界注意當中的漏洞，並改善其監控措施以抵禦網絡攻擊。保險業方面，為了加強保險業在網絡安全方面的抵禦能力，保監局正草擬業界指引，會在今年年底推出。
                   
監管聯動、堵塞漏洞

　　市場分割和交易特質的不同，加上創新科技令交易模式轉變，跨界別運作與日俱增，這些都比較容易導致「資訊不齊全」或新增了「監管真空地帶」。要避免被鑽空子，出現監管套戥，除了要求金融管理局、證監會和保監局，做好各自範疇的監管工作外，特區政府還通過財經事務及庫務局局長和我本人分別主持的金融穩定委員會和金融監管機構委員會，對金融安全工作做好全面的，緊密的督導。作為特區政府的財政司司長，我一直肩負起其中的協調、督促和統籌的角色，積極推動幾個監管機構恆常而緊密地一起商討市場最新的發展，互通信息，齊心合力提高監管的效率和效能，做好跨市場監管，並提早識別問題所在，管控好風險。
 
結語

　　回望歷史，不同時期的國際金融風險和危機，內容與模式未必一樣，但背後卻存在某程度的共通性。經濟過熱、過度槓桿形成泡沫，又或種種內外原因導致實體經濟轉弱、投資者信心受挫，甚至出現流言動搖市場信心等等。
 
　　香港現時的機制，是汲取了過去很多本地以至國際的經驗與智慧，凝煉而成，應該可以說是「今天的良方」。不過要繼續成為「明天的良方」，便得準確辨識過去問題的成因，修訂風險辨識機制，不斷完善監管制度。我們不能控制未來，卻可以做最好的準備，以應付未來的各種可能。因此，我們須不斷因應未來市場的轉變，持續優化監督系統，讓我們有能力及準備，面對可能出現的新挑戰。
 
　　近年來，香港與內地金融市場互聯互通日趨緊密，為香港的金融服務業和整體經濟帶來龐大的機遇。這也是國家持續改革開放、人民幣邁向國際化的需要，香港是這過程中的「防火牆」和「試驗田」，擔當獨特而重要的角色。我們清楚知道，確保香港金融安全不單對香港的經濟和社會非常重要，同時也是守住國家金融安全的一道重要防線。我們會繼續盡責地做好我們的監管工作，竭盡所能，為香港、為國家的金融安全作出貢獻。謝謝大家。