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土地供應:公私營合作新模式

2018-05-06
研究報告
香港願景
9789628240197

我們的論述和主張


土地是城市發展的重要元素。建築房屋,發展產業,以至設計郊野公園讓市民享有,都需要有足夠的土地供應。但土地並非取之不盡的資源,尤其是香港山 多平地少,城市化發展的土地供應甚有限制。近年經濟社會急速發展,土地發 展卻未能配合需求;可發展土地供求失衡,影響甚廣。如何善用和分配現有的 珍貴土地資源因而成為社會的激烈爭辯議題。

本屆政府特別成立了土地供應專責小組,檢視現有土地資源的情況及多項土地 發展建議。當中可提供大量土地的選項如填海、重置葵青貨櫃碼頭及碼頭上蓋 發展等都甚具爭議性,而所需要的規劃和土地開發過程或需要達十年以上,難 解燃眉之急。香港其實有大量具城市化發展潛力的私人土地未被充分利用;我們認為公私營合作是一個可以善用這些私人土地,在中、短期内增加可發展土 地供應的有效方法。通過檢視本地公私營合作和借鑑外國例子,我們會先找出 香港制度及程序有何改善空間,然後再透過分析香港的土地現況和整體發展情 形,找出問題所在,發掘機遇,從而提出具體政策建議。

香港的公私營合作需要改善

香港雖然在早年開始已有採用公私營合作模式的經驗,但通常只應用在基建、 房屋或社區設施項目上。現時香港的公私營合作主要是由政府主導,私營機構 (private sector)若要成功建議合作方案未必容易。根據現時制度,政府難以 吸引私營機構主動提交公私營合作建議。再者,大部分公私營合作項目與一般 政府採辦項目需通過的審批程序相近,同樣需要由立法會工務小組和財務委員 會審議,並由後者通過撥款。漫長的審批程序或會令有意參與公私營合作的潛 在私營合夥人洩氣,項目的確定性和吸引力亦因此大大降低。另外,現時並沒 有機制或統一資料庫儲存以公私營合作模式發展的詳細項目資料,外界難以獲 取資料以了解項目的各項細節,自然容易產生誤解,阻礙項目順利落實推行。

新界土地發展的問題

除了受地理環境所限,香港土地發展亦受制於許多其他因素:例如,新界雖然 有大面積的私人土地甚具發展空間和潛力,其業權卻較為複雜,牽涉到不同持 份者,發展難度和不確定性較高;大部分新界鄉郊地區沒有足夠的交通、社會 和基建設施,同時其用途和發展潛力亦受不同的法例所規限,難以作較高密度 發展,削弱了部分土地的發展潛能;各政府部門之間的要求和專業技術定義未 必一致,因此整個發展審批程序往往繁複耗時;加上近年市民和不同持份者更積極參與社會事務,訴求更多元,對政府要求更高。但過去政府的管治能力未 能配合,因此與市民的矛盾亦日益增加,導致其施政處處受阻,拖慢發展進度。

政策建議的主要理念

我們提出下列兩項政策建議,是基於以下的主要理念:

(一) 善用現有土地資源;

(二) 在中、短期内增加可發展土地供應;

(三) 提升公私營合作的質素和成效;

(四) 為未來公私營合作創造一個更開放、多元化及自由的環境;及 (五) 提供途徑鼓勵各界人士提出創新和大膽的土地發展建議。


建議一: 實施全面土地調整計劃

我們建議在香港實施全面土地調整計劃(計劃)作為公私營合作的新方法。土 地調整(Land Readjustment)是一種以公私營合作模式實踐城市發展計劃的方 法,特別適合應用於新界土地。私人界別(包括非政府團體和個人)可以藉此方法 將業權分散、形狀不規則、與城市規劃圖則不一致,而且難以發展的土地集合 起來,向政府提交全面土地調整建議書。當政府接納建議,便會預留部分土地 作賣地或公共設施用途,同時政府亦會負擔在該土地上興建基礎建設、公共空 間及社區設施的費用,最後將調整好的土地部分發給原本的私人界別發展。

這種方法在很多國家如美國、德國、法國、日本、韓國等已實行多年,主要用 作開發鄉郊農地、災後及戰後重建和市區活化重建等用途。計劃對私人界別及 政府皆有好處。首先,就私人界別方面,計劃可以鼓勵由下而上的社區規劃, 不論發展商還是市民皆可以擔當主導角色,向政府提交計劃申請。計劃解決了私 人界別以往無從入手的公共設施供應及交通連接,提升了原本零碎、不符合分區 計劃大綱圖的指定用途、與缺乏其它設施並且交通不便的私人土地的潛在價值, 鼓勵這些土地發展。有意與政府合作的私人界別可首先不受困於現有的發展限 制,如土地用途地帶、樓宇高度限制、地積比率等,而只是針對土地調整後的擬 議道路布局及公共設施等提交建議書。私人界別只需提供足夠理據,證明其土地 在計劃後發展容量將增加,便可向政府提議酌量放寬發展限制。計劃不會被土地 原本的用途影響成效,因此不論棕地、荒廢的農地甚至已有作業或構築物的地 段,只要私人界別覺得有發展潛力,便能提交計劃申請。

政府方面則因為無需強制收回土地,讓市民自發參與社區規劃,有望減少社會 衝突;政府亦無必要參與各私人界別之間的交涉過程,省卻政府的協商成本; 而且,土地調整一般由私人界別負責籌集資金事項,因此政府無需承擔資金風 險。此外,只要相關土地業權人協商好,當中業權人土地的詳細分佈比例並不 會是政府或審批機關最主要的考慮因素,因此無論是私人土地業權人抑或發展 商,皆可參與計劃。我們預料計劃下的項目建議比起現時將會更多樣化,有望 鼓勵創新的發展新方向。

若政府願意開放途徑予廣大市民,將計劃應用在香港土地上,例如新界,並且 適當地把現有的相關條例在程序上作出相應配合,不但可以為私人界別提供途 徑發揮其土地的發展潛力,同時為政府提供方法,為發展私人土地拆牆鬆綁,在 中、短期内增加可發展土地供應。下圖是經過土地調整後的一個舉例:



建議二: 成立公私營合作管理局

長遠而言,我們建議政府應該成立一個專責審理計劃申請和其他公私營合作發展項目 的獨立及跨部門的法定機構–公私營合作管理局(管理局),以便建立一個雙向的公 私營合作平台,提供途徑邀請及鼓勵社會各界踴躍提出各種公私營合作發展項目。這 個合作機制精簡了審批過程,減省部門之間溝通協商費時的情況,提供一站式服務的 平台,同時提升發展的吸引程度。管理局也需要處理並且負責一切審批計劃的工作。 私人界別可以向管理局主動提交計劃或其他類型的公私營合作建議書,讓政府 可以善用私人界別的資源,加快土地發展,回應社會所需。

籌備成立法律上有約束力的管理局需要詳細研究及通過立法程序,要花費相 當時間。為了讓社會各界知道政府有決心和行動力去推行公私營合作,政府可 以率先成立公私營合作統籌辦事處(辦事處),階段性地實施以下職權,包括 (一)成為公私營合作平台,接收和初步評估私人界別主動提交的計劃,及其 他公私營合作的建議書;(二)協調政府部門之間的意見,以一個跨部門合作形式的平台收集各專業/部門對項目的意見,並一站式處理和統籌有關項目; (三)按照現時公私營合作項目發展的流程,加強公眾參與元素;(四)籌備 成立管理局的工作,包括商討法律條文制定、管理局的運作和計劃的細節;和 (五)監管和檢討公私營合作項目的成效,以及根據現時公私營合作項目的監 管和檢討流程,成為顧問角色,向相關的項目督導委員會提供意見。

現時的採辦項目需由不同政府部門分別參與各階段的審批、評估和實施程序, 因此我們認為辦事處和未來的管理局的決策成員需要包含官守成員,並為各部 門的專業人士提供平台,有助尋求共識和妥協,增強合作。此外,鑑於公私營 合作對社會和公眾有相當影響,辦事處和管理局亦適宜加入來自不同界別的非 官守成員,如具備豐富專業知識和經驗的專業人士,包括城市規劃、建築、測 量、工程、環境、運輸、商業及法律等界別,才有足夠代表性去審議項目。為 了更有效地促進跨政策局部門的合作、減少各政策局和部門之間就公私營合作 項目在執行或行政上的分歧,以及使項目更快速開展和推進,我們建議辦事處 和管理局直屬於行政長官,並由行政長官主持定期會議,而其成員皆由行政長 官委任。

總括而言,要充分發揮和行使上述建議職能,辦事處必須發展成為一個法定組 織,以法律賦予其權力去行使建議職權,處理有關公私營合作項目的一切事 務;但首先透過成立辦事處,先行為公私營合作營造良好環境,藉此鼓勵私人 界別積極提交公私營合作建議書,並且希望縮短審批公私營合作項目的時間, 加快土地發展,讓政府可以善用私人界別的優勢,包括人才、技術、效率和土 地資源,回應社會所需。下圖為辦事處的建議功能:


結語

我們期望政府重新釐定其角色和定位,在公私營合作項目中不再局限為主導 者,亦可以是協調和輔助者;一方面繼續在一些合適的發展項目採用公私營合 作模式,另一方面提供更多完善和開放的途徑,給予社會大眾、各界人士甚至 外來專才有機會提出土地發展建議,並協調相關計劃。但成功的先決條件是政 府必須持開放及開明的態度,接受並鼓勵不同形式的公私營合作建議,令政府 及私人界別之間的合作更雙向和透明,互相協作、互相制衡,為香港未來的土 地發展尋求新出路。

本報告旨在針對香港的公私營合作模式,在政策概念層面上提出可行的發展方 向,希望政府願意考慮和接納建議的概念。我們認為,有需要在以後繼續進行 研究,更深入探討計劃在香港應用的可行性,例如香港有哪些土地有潛力馬上 實施土地調整、本地個案分析、計劃可以如何執行、各持份者的意見等。



召集人曾鈺成先生(中間)、執行及研究總監馮可強先生(右一)、首席研究顧問潘國城博士(右二)、助理研究員賈櫻子小姐(左二)及助理研究員李思慧小姐(左一)就公私營合作新模式增加土地供應進行研究,並提出建議。


作者


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